为了保护好青山绿水、发（fā）展好生态经济、提高农民生活水平，发展（zhǎn）文旅（lǚ）产（chǎn）业已然（rán）成为浙江省经济（jì）社会（huì）发展的重要（yào）力（lì）量，也（yě）是浙江（jiāng）实现共同富裕示范区建设（shè）、乡村振兴、大花园建设（shè）等重大战（zhàn）略的有效途径。农文旅产业融合发展，通过田园风（fēng）光（guāng）、乡野文明与自（zì）然风光（guāng）等资源（yuán）的紧密结（jié）合，深入打造体（tǐ）验型休闲度（dù）假（jiǎ）产品，最终实（shí）现城（chéng）镇与乡村、民（mín）俗文（wén）化与田园风光的深度联合。

一、文旅产业发展的瓶颈问题

      土地（dì）、资金和人（rén）才是文旅产业融（róng）合发展的三（sān）大要素。长期以来，土地保障一（yī）直是制（zhì）约文旅项目开发（fā），包括业（yè）态布局和产品开（kāi）发的（de）瓶颈问题，主（zhǔ）要包括（kuò）生态环境的保护、土地资源的保障、开发效益的保证三大（dà）问题（tí）。

（一）生态环境保护问题。当前，旅游（yóu）已成为人民美好生（shēng）活追求不可或（huò）缺（quē）的部分。发展全域（yù）旅（lǚ）游，做活“文（wén）旅+”文（wén）章，培育发展文旅新业态是文（wén）旅产业高（gāo）质量发展的必由之路，从传统（tǒng）的观光旅游向休闲度假（jiǎ）转（zhuǎn）型升级（jí）是消费者对文（wén）旅产（chǎn）品需求的变化，要解决游客“留下来”、在景点（diǎn）“住下来（lái）”的需求。大多数文旅（lǚ）项（xiàng）目（mù）的开发（fā）都选（xuǎn）择在生（shēng）态环（huán）境优良的乡村地区，此类区域往往是森林公园、名（míng）胜风（fēng）景区、生（shēng）态保护（hù）区等，会受限于因生态保（bǎo）护而制定（dìng）的（de）各类（lèi）规（guī）划的制约，比如不（bú）能建索道，那就（jiù）无法解决交通（tōng）问题；不能（néng）建酒店，那就无法解（jiě）决住宿问（wèn）题；不能建各类体验项目，那就无法解决娱乐问题。

（二）土地资（zī）源保障问题。浙（zhè）江省“七（qī）山一（yī）水两分（fèn）田”的格（gé）局，需要正确处（chù）理好“保耕地”与（yǔ）“保（bǎo）发展”之（zhī）间的关系。传统（tǒng）的供地方式（shì）无法有效解决农地转用、土地利用规划（huá）、占补平衡指标（biāo）等系列问题，导致（zhì）投资（zī）方无法落地文旅项目。具体来（lái）看，一（yī）是空间规划的问（wèn）题（tí），可供开发（fā）的（de）乡村旅游资源通常（cháng）分布（bù）在（zài）城（chéng）镇之外，这些地（dì）方往往没有可供开发的建设用地，在用地指标安（ān）排上较为困（kùn）难；二是用地范（fàn）围（wéi）的问题，当前（qián）文旅（lǚ）产业发展（zhǎn）会同步带动农业发（fā）展，通过提升品（pǐn）牌（pái）影响力、跨界融（róng）合等方（fāng）式为农（nóng）业（yè）创收赋能，但（dàn）由于农业设置用地范围限制，导致（zhì）文旅项目配套所需（xū）的基础设施无法建设，严重阻碍了农文旅产业融（róng）合发展。

（三（sān））开发效（xiào）益保证问题（tí）。投资（zī）额较大、投资回（huí）收（shōu）期较长（zhǎng）是文旅项目存在的共（gòng）性。大多数文旅项目采取“片（piàn）状（zhuàng）”供地，此类整地出让的方式直接影响项目（mù）总开发成（chéng）本，不利于招商引资。根据文旅项目开（kāi）发的实践经验，实（shí）际建设用地（dì）较（jiào）项目整体单位（wèi）而言占比（bǐ）并不高（gāo），但由（yóu）于（yú）现有（yǒu）的征地方式（shì），需要成片获取土地，导致项目开（kāi）发中的土地成（chéng）本极高。因此，投资（zī）方为收回投入成（chéng）本，通常会（huì）出现开发房地产的情况，这与文旅项（xiàng）目（mù）保护性开发的要求严重背离。另外（wài），由于极高的土地成本，大大（dà）降低了投资方落地项目的（de）信心。

二、“坡地村镇”政策由来（lái）

       文旅项目（mù）用（yòng）地问题是（shì）随着社会经济发（fā）展（zhǎn）加速、投资项目不（bú）断增加出现的新问题（tí）。国家高度（dù）重视文（wén）旅项目（mù）供地，出台了一（yī）系列的相关政（zhèng）策支持。

       随着新型城市化的持续推进，社会经济发展、城乡建设与（yǔ）耕地（dì）保护之间的矛（máo）盾始终存在，耕（gēng）地（dì）保护面临多重压力。浙江省独（dú）特的资（zī）源（yuán）禀赋（fù）以及严格的耕（gēng）地占补（bǔ）平衡和生态保护政策（cè），要求必须（xū）以科学（xué）合理的方式开发利用丰富的低丘缓（huǎn）坡资（zī）源。为（wéi）有效推动文旅（lǚ）项目发（fā）展，在（zài）国家有关（guān）政策的指引下，浙江省（shěng）国土资源厅（tīng）等 9 部门于 2015 年联合下发《关于“坡地村镇”建设用地（dì）试点工（gōng）作的通知》（浙土资（zī）发［2015］13号（hào）），在全省范围（wéi）内开（kāi）展“坡地（dì）村镇”试点项目（mù）。

经过几年努力，浙江逐渐探（tàn）索出一条（tiáo）“开发与保护并重、建设（shè）与环（huán）境融合”的（de）坡（pō）地开发利用新机（jī）制（zhì），其（qí）核心为（wéi）点状供地（dì），走出（chū）了一条（tiáo）统筹“保耕（gēng）地、保生态、保发（fā）展”的（de）生态（tài）型土地利用新道（dào）路。2018 年制定出台《关于做好低丘缓坡开发利（lì）用推进生态“坡（pō）地村（cūn）镇”建设的若干意见》（浙政办发［2018］64 号），通过合（hé）理开发（fā）利用低丘（qiū）缓坡资源，破解项目（mù）开（kāi）发中的土地制约，通过向山坡地（dì）要土地、要空间，为文（wén）旅项目开发（fā）所需的建设用地提供了另一（yī）种方法。

三、“坡（pō）地村镇（zhèn）”建设助（zhù）推农文旅产业发展取得的成效

       浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作，为当地文旅项目开发提（tí）供了强有力的政策支持，激（jī）活了投资（zī）方投资乡村（cūn）旅（lǚ）游的（de）热情，带动了地方（fāng）农（nóng）村（cūn）居（jū）民的就业，激活了当地（dì）文旅产业经营模式，吸引了许多优秀（xiù）的年轻人（rén）回（huí）到农（nóng）村，实现了多方共（gòng）赢（yíng）的良好局面。经过几（jǐ）年试点实践，浙江省（shěng）“坡地村镇”政策为文旅项目开（kāi）发（fā）及文旅产业（yè）发展（zhǎn）带来了（le）极（jí）大的推（tuī）动作用。浙江省“坡地村镇（zhèn）”建设用地试点在 2018 中国（guó）“三农”发展大会上被评（píng）为“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙江省政府 2018年度“改革创新项目”。

（一（yī））推动文旅（lǚ）产业加快发展。文（wén）游（yóu）项目（mù）所需土地与山坡（pō）地地形的天然契合性以及“坡地村（cūn）镇”试点明确的“点状布局、垂直开发（fā）”方式（shì）与（yǔ）文游项目用地的需要（yào）高度吻（wěn）合，因此，“坡地村镇”政策试点是一项因地制宜的好政策，可以从根本上解决文旅（lǚ）项目开发所需（xū）的用地问题，从资源不（bú）可开（kāi）发到可开发，有效推（tuī）动乡村休闲度（dù）假旅游产业（yè）、文旅产品新业态的培育和发展。2014～2020 年，浙（zhè）江（jiāng）省“坡地村（cūn）镇”试（shì）点政策共节（jiē）省建（jiàn）设（shè）用地指（zhǐ）标约 2 万亩，累计培育各类项目（mù） 129 个，其中 14 个重点项目（mù）已成功通过了省级验收并实现投运。浙江省文（wén）旅产业小镇（zhèn）、康养旅游小镇等文（wén）旅、康养类项目快速发（fā）展，如莫（mò）干山裸心（xīn）谷等洋家乐项目（mù）、建德开元芳草地乡（xiāng）村（cūn）酒店（diàn）项目、诸暨十里春风等。从（cóng）类（lèi）别看，“坡地村镇”129 个（gè）试点项目中，文旅类（休闲养生（shēng）、生态旅（lǚ）游、民宿酒店等）项目有 87 个（占（zhàn） 67%），可见“坡（pō）地（dì）村镇”试点对（duì）文（wén）旅项目的（de）发展（zhǎn）具有明显的（de）推（tuī）动作用。

      “坡地村镇”政策极（jí）大（dà）地降低了文旅项目的用地成（chéng）本，进而有效地激发（fā）投资活力。“转（zhuǎn）征分类、差（chà）别供地”，即点状征（zhēng）“林（lín）”后（hòu）变为建设用地，而建设用地之间的生态保留用（yòng）地按土（tǔ）地原用途（tú）管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸心谷项目（项目总用地 458 亩，新建的建筑占地（dì）12 亩）、诸暨云溪九里（lǐ）康养小（xiǎo）镇（项（xiàng）目总规（guī）划面积 2，917 亩，建设用地194 亩）等，以上项目（mù）只需要征用少数（shù）用地就可以（yǐ）解决项目建（jiàn）设用地需求，用地成本明（míng）显（xiǎn）降低。同时，项（xiàng）目内的道路（lù）、生（shēng）活配套设施等符合（hé）划拨（bō）用（yòng）地条件的（de），则采（cǎi）用划拨（bō）用地（dì）的方式。“坡地（dì）村镇”既保证（zhèng）了有效供地，又大幅降低了投资方的用地（dì）成本，激发了社会资（zī）本的投（tóu）资（zī）热情。

（二）提升（shēng）文旅项目产品质（zhì）量。按（àn）照（zhào）“坡地村镇”政（zhèng）策“房在林中，园在（zài）山中”的要（yào）求，建（jiàn）设（shè）用地须选择（zé）山林（lín）空地，通过将酒店、咖啡馆等（děng）业（yè）态（tài）布局在山中，有（yǒu）效解决（jué）了原来消费（fèi）者无（wú）法（fǎ）在（zài）优美（měi）山（shān）水环境（jìng）中停留、住宿（xiǔ）的痛点，切实提升了（le）文旅项目的（de）产品质量（liàng）。消费者不再将目光局（jú）限于（yú）山水景观观光，更加注（zhù）重对（duì）文（wén）旅产品的（de）感受及（jí）体验，完全改变了过去“到（dào）此（cǐ）一（yī）游”的（de）旅行方（fāng）式。通（tōng）过布局多元业态，游客在文旅项（xiàng）目的（de）选择上可以（yǐ）满足其追求个性化、体（tǐ）验化和（hé）情感（gǎn）化的需求。从“观光游”到“体验游（yóu）”，不仅表现在（zài）游客对旅游产品、行为、活动（dòng）的选（xuǎn）择上，更表现在整个旅游市（shì）场对旅（lǚ）游品质的（de）重（chóng）视和逐（zhú）步提（tí）升上。

        建（jiàn）德市近几年（nián）先后有 15 个项目（mù）列入“坡（pō）地村镇”试点。江南秘（mì）境·江南渔村（cūn）项（xiàng）目（mù）是江南秘境国际旅游度假区首个实施开发的项目，位（wèi）于三（sān）江口、“两江一湖（hú）”风（fēng）景名胜保（bǎo）护区严东关景区的核心（xīn）区域。项（xiàng）目开发过程中，为尽可能保持原有地（dì）形（xíng）地貌不受破坏，通过点状布局、垂直开发的（de）方式，坚持保护性开发，秉承（chéng）“大保护、小开（kāi）发”的（de）理念，按“宜农则农、宜建则建（jiàn）、宜林则（zé）林”原则，充分利（lì）用建德低丘缓坡资源（yuán），发掘富春江优质生（shēng）态环（huán）境资源优势，把生态（tài）红（hóng）利、旅游资源、文（wén）化禀赋转变为（wéi）发（fā）展红利，在最大限度保护（hù）环境的前提下进行建筑、设施的合（hé）理规划布局，做到（dào）开发建（jiàn）设与生（shēng）态保护并重。项目建成开业后（hòu），已成为杭州都市经济圈内又一个休闲（xián）度假的好去处（chù），用秀（xiù）丽的风景（jǐng）、丰富（fù）的体验（yàn）设（shè）施吸引游（yóu）客过夜（yè）停（tíng）留，有（yǒu）效带（dài）动周末经（jīng）济发展（zhǎn）。

（三）带动地方经济（jì）融（róng）合（hé）发展

1、促（cù）进大旅游产业集群发展，实现旅游（yóu）经（jīng）济高质量（liàng）发展。以消（xiāo）费者需求为（wéi）导向，将吃住（zhù）行游（yóu）购（gòu）娱（yú）相关的产业进行（háng）集（jí）聚（jù），形成有影响力的产业集群。充分利（lì）用好“坡地村镇（zhèn）”政策，按照“点状布局、垂直开（kāi）发（fā）”的要（yào）求（qiú），布局和打造（zào）文游产业（yè）经济带，以集群效应带（dài）动（dòng）旅游经济发（fā）展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代（dài）表，是浙江省（shěng）民宿产业集群的示范（fàn），从 2007 年第一家（jiā）洋（yáng）家乐开业到现（xiàn）在（zài），已经成为全（quán）国民宿业的（de）标杆。以民宿发展为核心，逐（zhú）渐形成（chéng）了一条网状产业链，涵（hán）盖设（shè）计施（shī）工、培训教（jiāo）育、供（gòng）应链物流（liú）、农产品（pǐn）销（xiāo）售、文创设计、直播营销等。诸（zhū）暨市（shì）“枫和（hé）里”乡村旅游示（shì）范区（qū），以新王线为文旅（lǚ）产业发展带，串联（lián）沿线主要村庄和重点项目，形成“一脉五谷六村”的旅游空间（jiān）格局。项目所在组团都受（shòu）到土地政策（cè）的限制，但受（shòu）益于“坡地村镇”政策的影响（xiǎng），项目已（yǐ）落地（dì）并有序推进。

2、推动（dòng）乡村产业振兴（xìng），实现百（bǎi）姓增收，有效推进乡村振兴。按照旅游行业的带动效应，每增（zēng）加 3 万美元的旅游（yóu）收（shōu）入，将为全社会增加直接就业机会（huì） 2 个（gè）和间接（jiē）就业机会 5 个。“坡地村（cūn）镇”政策带（dài）动民宿业发展，除直接解决了当地百姓的就（jiù）业（yè）问题外（wài），还（hái）解决（jué）了当地老（lǎo）百姓农（nóng）产品的（de）销路问（wèn）题。莫干山镇 180 多平（píng）方公（gōng）里的范（fàn）围（wéi）内分布（bù）着近（jìn）千（qiān）家（jiā）民宿，按平均每（měi）家民（mín）宿需要（yào） 5～15 位从（cóng）业人员估算，民宿（xiǔ）的（de）发展为（wéi）当地村民（mín）提（tí）供了许多（duō）就业机会。疫情（qíng）爆发之前，每年约 200 万中高收入群体游客到莫干山旅游住（zhù）宿，他们的（de）强购买（mǎi）力也大大带动了当（dāng）地的（de）土（tǔ）特产销售，提高了农民（mín）的额外创（chuàng）收，解（jiě）决了原本销路（lù）难（nán）的问题。在安吉山川村赤豆洋高山生态（tài）旅（lǚ）游（yóu）度假项目建设过程中，当地农民的收（shōu）入迅速提升，每年为村集体额外（wài）创收 100 余万元，提（tí）供（gòng）各类就业岗位 300 余个，农（nóng）民收入实现持续快速增长。

四、启示（shì）及建议（yì）

（一）结合国家政策要求（qiú），紧紧（jǐn）围绕乡村振兴重（chóng）大战略部署，进一步优化完（wán）善现（xiàn）有制度。目前，除浙江省以外（wài），安徽（huī）、重庆（qìng）、海南、广（guǎng）东等省市积（jī）极探（tàn）索“点供”用地在乡村振（zhèn）兴中的实施，其（qí）他地方政府可以充（chōng）分总结现有（yǒu）经（jīng）验，在（zài）制定有关（guān）政策（cè）时（shí），强化政府统筹，联合多（duō）部门研究，紧紧围绕国家在点状供地等创新性供地方式中（zhōng）的要求，制定适合当地（dì）发展（zhǎn）、利于文旅项（xiàng）目实施的政策（cè）。

（二）重（chóng）视全过程（chéng）管控，确保项目（mù）开（kāi）发与环境保护双赢。牢（láo）牢抓（zhuā）住国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统（tǒng）筹（chóu）考虑乡村文旅产业用地布局及规模，做（zuò）好与各级（jí）规划的衔接。在用地审批过程中（zhōng），严格管控（kòng），制定负面清单，实施以用地需求为导向的分类审（shěn）批管理机制。项目（mù）开发过程（chéng）中（zhōng），要（yào）严格实施监管，对发生破坏生（shēng）态、环（huán）境修复不到位等情况（kuàng）的，及时取消（xiāo）项（xiàng）目资格并（bìng）收回用地指标。