党的十（shí）八大正式（shì）揭（jiē）开了新一轮（lún）国资国企改革的序（xù）幕（mù），其中，国（guó）有资本投（tóu）资运营公司改（gǎi）革（gé）试点是本（běn）轮改革（gé）的中心环节 。本文立足（zú）国（guó）有资（zī）本投资运营公司的特殊功能定（dìng）位（wèi），以（yǐ）山西省省（shěng）级国有资本投（tóu）资运营（yíng）公司为例，力图（tú）探（tàn）析搭建与管资本相（xiàng）适应（yīng）的投资管（guǎn）控机（jī）制，以期能够为（wéi）其他地方（fāng）省市国有资本投（tóu）资运营公司的改（gǎi）革试点（diǎn）提供（gòng）参考。

一（yī）、山西（xī）省省级国有资本投（tóu）资运营公司的改革历程

2017 年，山西省（shěng）启（qǐ）动新一轮国资国企改革。2017年 7 月底（dǐ），山西省国有资（zī）本投（tóu）资运（yùn）营有限公司在太原正式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并（bìng）采取合并（bìng）设立（lì）方式，将所持原 22 家省（shěng）属国企（qǐ）股权全部一次性注入。另外，省国（guó）资（zī）委对山西省国有资本投资运营有限公司进行部分授（shòu）权，明确了 10 项授权放（fàng）权事项，授（shòu）权决定省（shěng）属国（guó）有企业（以下简称出资企业）的投资（zī）计划、发行公司债券、重（chóng）大（dà）融资、担（dān）保（bǎo）事项。2020 年，山西省国（guó）有（yǒu）资本投资运营有限公司再次改（gǎi）革，更名为“山（shān）西省国有资本（běn）运营有限公司”（以下简称（chēng）山（shān）西国资运营（yíng）公司），并形成“分级授权（quán）、厘清职责（zé）、品（pǐn）字架构”的山西（xī）特（tè）色国（guó）资监管（guǎn）新体制，授（shòu）权履（lǚ）行出资人管资本职责，其中，投资管控是出资（zī）人（rén）管资（zī）本职（zhí）责的重要内容之一（yī）。

二、传统管企业体制下（xià）投资（zī）管控机制存在的问题（tí）

改（gǎi）革国有资本授权经营体制（zhì）之前，传统管企业体制下投资监管机制面临的主要掣肘（zhǒu）问题包括以下三点（diǎn）。

一是存在“重审（shěn）批、轻（qīng）管（guǎn）理”的弊端（duān） 。实质上，传统管企业体制下的审批制思维是出（chū）资人过于重视投（tóu）前审核，力图为出资企（qǐ）业把（bǎ）好投资决（jué）策关，对投中管理及投后评价考核（hé）与责任追究机制不够重视。二是存在（zài）“重过关、轻（qīng）实效（xiào）”问题。在过去的投（tóu）资监管（guǎn）模式下，投（tóu）前审核更加侧重（chóng）合规性（xìng）审（shěn）查，管理制度偏原则（zé）性，缺乏细化的（de）、实操性的可（kě）行性研究（jiū）评判标准，也缺乏报考编制（zhì）指南、尽职调（diào）查（chá）流程与方（fāng）法等核心（xīn）环节。同（tóng）时，出资（zī）企业普遍存在（zài）过关心理，出（chū）现可（kě）行性前瞻研判不够深入，目标市场定位偏（piān）差（chà）、核心技（jì）术先进性不足、投资效益（yì）不达预（yù）期（qī）等问题，投前可行性研究论证的水平有待提升。三是存（cún）在“覆盖窄、笼统（tǒng）化”短（duǎn）板。出资企（qǐ）业长期（qī）以来以固定（dìng）资产投资为主，股（gǔ）权投资（zī）比（bǐ）重相对较（jiào）小，并（bìng）且运用多（duō）层次资本市场的意识和能力（lì）不足（zú）。因此，在过去投资（zī）监管模式下，出（chū）资企业以固定资产投资管理为主，对股权投资、私募股权投（tóu）资基金、上市（shì）公司（sī）交易、金融工具等管理不（bú）到（dào）位，并且长期缺乏市场化（huà）商业性投资与政策性投资、项（xiàng）目投（tóu）资与科技创（chuàng）新投入的管理规（guī）定，投资管理规（guī）范亟待健（jiàn）全。

三、管资本体制（zhì）下（xià）投资管控机（jī）制改（gǎi）革的（de）必要性

投资（zī）管（guǎn）控是优化、调整国有经济（jì）布（bù）局和结构的基（jī）本手段，也是国（guó）有资本授权经营体（tǐ）制改（gǎi）革的重要内（nèi）容。投（tóu）资管控直接影响到产业（yè）布局，产业布局（jú）又决定（dìng）了出（chū）资企业的生存基础（chǔ）、经营效益（yì）、发（fā）展后（hòu）劲（jìn）和市场（chǎng）竞争力，因此投资管控机制改革对国有资本投资运营（yíng）公（gōng）司的健（jiàn）康（kāng）发展至关重（chóng）要，具体体（tǐ）现在以下几个（gè）方面。

（一（yī））投（tóu）资（zī）管控是国有资（zī）本投资运（yùn）营（yíng）公司（sī）践行（háng）功能使命的重要途径

国有（yǒu）企业是中国特色社（shè）会主义重要的物（wù）质基础和政治基础（chǔ），是党执政兴国的重要支柱（zhù）和依靠力量。对于国有企（qǐ）业的（de）职责（zé）与使命，习近平总书记多（duō）次发表重要（yào）讲话，作出了“两个支（zhī）柱”“两（liǎng）个基（jī）础”“六个（gè）力量”“三个排头兵”“顶梁柱（zhù）”等重要论述。对山西省而言（yán），国有企业（yè）是全省经济发展的基石（shí），是支撑全省（shěng）经济（jì）大厦的脊（jǐ）梁（liáng）。通过构建与管资本要（yào）求相适应（yīng）的投资管控（kòng）机制（zhì），充分运用产业投资、资本（běn）运作、金融服（fú）务，可以发挥好山西国资运（yùn）营公（gōng）司的（de）平台（tái）作（zuò）用，从而做优做强做大国有资本和国有企（qǐ）业，提升（shēng）国有资本整体质量，更（gèng）好地发挥国有资本（běn）的控制力、带动（dòng）力、影响力。

（二）投资引领是推进山（shān）西省产业转型（xíng）发展的现实（shí）需要

2020 年，习近平（píng）总（zǒng）书记再次亲临山西视（shì）察（chá），提出了“在转型发展上率（lǜ）先蹚出一条新路来”的指示要求。山西省的实践也充分证（zhèng）明，转型是山西发展的根本出路（lù）、唯一出路，是能够走通、可以（yǐ）走好的路（lù），是（shì）攻坚克难、追（zhuī）赶（gǎn）超越的（de）艰辛探索（suǒ）之路。对此，省委省政府已（yǐ）经制定（dìng）了“时间表”和“路（lù）线图”，即到（dào） 2025 年转型出雏形、2030 年基本（běn）实现转型（xíng）、2035 年全面实现（xiàn）转型（xíng）。在这个过程中，山（shān）西国资（zī）运营公司（sī）要加（jiā）强全局性谋划、战略性布局，推动所出资（zī）的（de）省属国有（yǒu）企业（yè）切实担负起转型发展的重大使命和历（lì）史责（zé）任。同时，还要通过高效率（lǜ）、高质（zhì）量的（de）投资（zī），充分发挥引（yǐn）导（dǎo）、带动（dòng）和支撑作用，不断优化国有资本布局，当好山西省（shěng）转型发展的主力军、排头兵。

（三）投资管（guǎn）控是（shì）国有资本保值增值的必（bì）然要求

以前，部分国有企业投资管理不够规范，导致了大量（liàng）国（guó）有资（zī）本沉（chén）淀，大而不强，全而不优，资源要素配置效率不高。有（yǒu）的项目投产运营后（hòu）长年亏损，主要靠资本金维（wéi）持；有的项目开工之际即为亏（kuī）损之时；有的项目建设过程中就已（yǐ）预计（jì）要亏（kuī）损，不得不（bú）停工。而（ér）通过建立与管资本要求相适（shì）应（yīng）的投资管控机制，下大气（qì）力（lì）抓投资（zī）管（guǎn）控、抓有效投资，可（kě）以彻底（dǐ）刹住不理性的投资、盲（máng）目的投资、无效的投资，并且能够坚（jiān）持效益为中心，真（zhēn）正按市场化、法治化的理念和思路管好、用（yòng）好投资，全力提升投资质效，力促国有资本保值增值（zhí）。

四、国有资本投资运营公司投资（zī）管控（kòng）机制改革基本思路

山（shān）西（xī）国资（zī）运（yùn）营公司成立后，先是（shì）围绕出资人基本（běn）职责，并结合投资监管实践经验，在调研出（chū）资企业投（tóu）资现状和存在问题的（de）基础上，不断探索改革（gé）优化投资管理（lǐ）体系，然后先后经历三次重构（gòu），力图构（gòu）建与管（guǎn）资本（běn）要求（qiú）相适应的（de）投资管（guǎn）控（kòng）机制。其基（jī）本思路（lù）是：作（zuò）为积极股东，以法（fǎ）人治（zhì）理机（jī）制为根本途径，以（yǐ）管（guǎn）好国有资本布局和国有资本（běn）回（huí）报为逻辑（jí）出发点（diǎn），制（zhì）定授权放权（quán）清（qīng）单和投资项目负面清单（dān），并（bìng）坚持（chí）战略管控和财务管控相结合、放活和管好相统一的原则，主抓关键（jiàn）环节核心（xīn）要素。改革要点主要体现在以下几（jǐ）个（gè）方（fāng）面。

一是去行政化，实现市场化、法（fǎ）治化。从行政审批向通过（guò）法人治理机制履行出（chū）资人职责（zé）转变，从保姆式（shì）管理向（xiàng）积极（jí）股东转变，将（jiāng）投资研（yán）究（jiū）决策权回（huí）归企业。二是放管结合、把好重点项目决策关。对限额以上、主业范围之外的境外投（tóu）资（zī）项目，由山西（xī）国资（zī）运营（yíng）公司和出资企业进行同（tóng）步可行性（xìng）研究；其他（tā）项目则由企（qǐ）业自（zì）主（zhǔ）决策。三是以绩为尺，向（xiàng）考核要（yào）成效。树立鲜（xiān）明的效率效益管理（lǐ）导（dǎo）向，坚守投（tóu）资（zī）效益（yì）为中心，并（bìng）注重对投（tóu）资（zī）效果（guǒ）进行评（píng）价（jià）考（kǎo）核（hé），以此（cǐ）倒逼企业自我加（jiā）压（yā）、自我约束、审（shěn）慎投（tóu）资、提（tí）高效益。四是设定投资标准、抓（zhuā）实关键（jiàn）环节。设定企业发（fā）展赛道、投（tóu）资能力与（yǔ）产（chǎn）业发展线指标，并建立可行性（xìng）研究（jiū）评判（pàn）标准体系（xì）。对在主业和新兴产业范围内具备投资能（néng）力且达到发展线指标的（de）增（zēng）量投资项目，由企（qǐ）业依法依规组织（zhī）决策；禁止企业对超出（chū）范围（wéi）、不达能力（lì）和发（fā）展线指标的增（zēng）量项目进行投资。五是全（quán）程管（guǎn）控，有效（xiào）防范投资风（fēng）险（xiǎn）。由（yóu）偏重（chóng）投资事前审批向事前、事中、事后（hòu）全过程管理转变，如强化投中（zhōng）监控，通过平台监测、监督，及时发现重大不利变（biàn）化，及时采取止损措施；强化项目（mù）投后评价（jià），将投后评价结果与可研报告所（suǒ）列发展线指标进行对比（bǐ），同时，对比结果要与业绩（jì）考（kǎo）核紧密挂钩，以此实现投前审（shěn）核（hé）标准化（huà）、投中监控动态化（huà）、投后考评刚（gāng）性化的（de）投资全流程闭环管（guǎn）控（kòng），切（qiē）实有效防范投资风险。六是建立专业（yè）力量，构筑专业投资能力。要设立国资运营研究院，建（jiàn）设专业化研究团（tuán）队，并构建（jiàn）行（háng）业数据库和（hé）专家库，全力强（qiáng）化（huà）前瞻研判能（néng）力，为投资决策提供专（zhuān）业咨询支持（chí），大力提升投（tóu）资决策的科（kē）学性和（hé）有（yǒu）效性。

五（wǔ）、国有资本（běn）投资运营（yíng）公（gōng）司（sī）投资管控机制的搭建

（一）投前管理关键环节（jiē）

山（shān）西国资运营公司逐步构建四级投前同步（bù）论证机制，主抓投资（zī）方向（xiàng）、投资能力（lì）、投资效益（yì）等环节（jiē）。一（yī）是（shì）投向（xiàng）方（fāng）面（miàn），要把（bǎ）握三个“符（fú）合”，即出资企业投资项目要（yào）符（fú）合国有（yǒu）资本布局方向、符（fú）合山西省（shěng）转（zhuǎn）型发（fā）展方向、符（fú）合企业战略（luè）发展方（fāng）向，并聚焦主责主业，围绕（rào）主业目录开展投资，原则上不允许企业在主业和（hé）新兴（xìng）产业（yè）之外开展（zhǎn）增量项目投资。二是投资能力方面（miàn），要（yào）以资产负债率为（wéi）核心，以（yǐ）投资主体的资（zī）本实力、财务（wù）承受能力为出发点来开展增量项目投资，并抑制高负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超过警（jǐng）戒线但未超过重点监管线（xiàn）的企业，审慎开展（zhǎn）投资（zī）；对资产（chǎn）负债率超过重点监管线的企业，原则上禁（jìn）止通过债务融资（zī）实施增量（liàng）投资项目；固定资（zī）产投资项目（mù）资本金应（yīng）至少达到法定最（zuì）低比例。三（sān）是投资效（xiào）益（yì）方（fāng）面，设定关键盈利能（néng）力指标（biāo），参（cān）照国家（jiā）标准，对标行业优秀值、良（liáng）好值、平（píng）均值（zhí），推进新增项目关键指标迈过全国同行业平（píng）均水平“生存线”、力争达到全国（guó）先进（jìn）水平（píng）“发（fā）展线”。四是以市场可行性（xìng）和技术可行性为（wéi）基础，对标分（fèn）析项目所在行业（yè）的市场（chǎng）现状及发展（zhǎn）趋（qū）势、市场容（róng）量和竞争格局、重点竞争对手经营情况等（děng），预估研判项目市场竞争（zhēng）力（lì）；对标分析项目（mù）所在行业的前沿趋势，对比重点（diǎn）企业的技术路径及关键技术指标，研判项目技术及工艺水（shuǐ）平的先进（jìn）性，以此作为项目投资决策的（de）重要参考。

（二）投（tóu）中（zhōng）管理（lǐ）重点内容（róng）

一是（shì）动态跟踪（zōng）管理。山西国资运营公（gōng）司正在（zài）逐步完善系统功（gōng）能（néng）模块设计（jì），建立标准（zhǔn）化投资台账（zhàng），将投（tóu）资全过程流程、资（zī）料流（liú）转等嵌入系统，并动态跟踪分析运营中的（de）投（tóu）资（zī）项目，及时发现项目中的重大（dà）不利变化，督（dū）促出资（zī）企业及时调整方案（àn），及时采（cǎi）取止损措施。二是阶段性抽查，组织（zhī）出资企业定期分析固定资产投（tóu）资项（xiàng）目（mù）的预算执行情况和建设进度情况，严（yán）控设计概算不（bú）超可研（yán）投（tóu）资估（gū）算、施（shī）工预算不超设计概算（suàn）、竣工结算决算不超施工预算（suàn）；强化财（cái）务硬约束，加强（qiáng）被投资企业的（de）财务监控。

（三）投后（hòu）管理关键（jiàn）环节

重点抓好投后评价、绩效考核、项目审计三个环（huán）节（jiē）。一（yī）是投后评价方面（miàn），组（zǔ）织出资企业每（měi）年对已（yǐ）完（wán）成竣工（gōng）验收（shōu）或交付验收后一个财务年度的固定资产（chǎn）投（tóu）资（zī）项目，以及（jí）已完成（chéng）登记手（shǒu）续（xù）或产权交割手续（xù）、取得管（guǎn）理权一个财务年度后的股权投资项目开展（zhǎn）项目后评价，以研究项目的决策、实施、结果及其影响（xiǎng）等。同时（shí），要（yào）着（zhe）重对比发展线指标的实际（jì）结（jié）果与项目决策时确定的预期目标，找出差距，总（zǒng）结经（jīng）验，吸（xī）取教训（xùn），以达到改善投资决策和管理水（shuǐ）平、提升投（tóu）资（zī）效益的目的。山西国资运营公司可适时选择部分重大投（tóu）资项目（mù），委托独立（lì）的第三方机构开展投后（hòu）评价，并向企（qǐ）业通报投后评（píng）价结果，推广项目开展的有益经验。二是绩效考核方（fāng）面，要督促出资企业建立健全投资业务责任体系。所有投资项（xiàng）目均应（yīng）明确项目负责人（rén）和实施团队，并且依（yī）据（jù）项目可（kě）行性研究报（bào）告数据，签（qiān）署（shǔ）项目投资目标责任书（shū）；在（zài）项目建成投产或运营（yíng）后，实行项（xiàng）目后（hòu）评价结果与责（zé）任书目标奖罚联动，与企业班子（zǐ）成员的本（běn）年度绩效薪酬兑现直接挂钩。三（sān）是项目审计方面，要督促出资（zī）企业建立多部门协调联动机制，跟踪（zōng）审（shěn）计投资决策、资金使用、投资收益、风险管控等关键环节，并及时提出审（shěn）计建（jiàn）议，以达到规范（fàn）项目管（guǎn）理、防范化解风险的目的。

（四）中介机构管理

出资企业应强化中介机构（gòu）管（guǎn）理，实行诚信承（chéng）诺和（hé）黑（hēi）名单制。出资（zī）企（qǐ）业应与进行可行（háng）性研（yán）究论证、尽职调（diào）查、审计、资产评估及投后评价的中介（jiè）机构签订诚信承诺书，凡（fán）发现舞弊或造假行为的，将终身追（zhuī）责。山（shān）西国资运营公司、出资企业分别（bié）建立中介机（jī）构（gòu）的信（xìn）息（xī）公开和“黑名单（dān）”制度，引导和督促“阳光”操作，将（jiāng）违规的中介机构列入“黑名（míng）单”，要求其一定（dìng）时期内（nèi）不得（dé）在出资（zī）企业（yè）范围内开（kāi）展业务。

六、结语

投资管（guǎn）控是（shì）国有（yǒu）资本授权（quán）经营体（tǐ）制改革的重要内容，国有资本投资运营公（gōng）司要在精准（zhǔn）把握（wò）“管资本”核（hé）心要义的基础上，在厘清（qīng）权责边界的前提下（xià），结合区域国资（zī）国企改革所处（chù）阶段特征、产业布局结构、国（guó）资规（guī）模等实际情况，以管（guǎn）好国有资（zī）本布（bù）局和国有资本回报为出发点，立足积极股东身份，构（gòu）建与（yǔ）本区域特征（zhēng）相（xiàng）宜（yí）、适合管资本要求（qiú）的投资（zī）管（guǎn）控机制。