1 海（hǎi）南垦地融合（hé）发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由贸易试验区和中国特色自（zì）由贸易港。至此，海南迎来（lái）了（le）前所未有的发（fā）展机遇，“ 全省（shěng）一盘棋、全岛同城（chéng）化 ”成为海南整（zhěng）体谋划发展的重要理念。统（tǒng）筹全省城乡发（fā）展、推进农垦和地方城（chéng）乡（xiāng）一体化，是（shì）促进海（hǎi）南（nán）农垦与（yǔ）地方经济（jì）社会协调（diào）发（fā）展、充分发（fā）挥海南农垦在现（xiàn）代（dài）农业建设中的示范带动作用的关键。同时，垦地融合发展，亦是（shì）国家“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海南（nán）农（nóng）垦新一轮改革发展、海南国土空（kōng）间规划等众多重大（dà）战略和改革的必然要求。

2 海南垦地融合发展现状（zhuàng）

2.1 农（nóng）垦移交社会职能

       从2010年起（qǐ），海南农垦便开始按照“体制融入地方、管理融入社会（huì）、经济融入市场”的目标 ，逐（zhú）步（bù）推动社会职能移交市县（xiàn）。 2016 年 6 月，在《关于海南（nán）农垦农场社（shè）会管（guǎn）理属地化改革（gé）的指导（dǎo）意见》中提出在（zài）推进基层社（shè）会治理创新的基础（chǔ）上（shàng），海（hǎi）南农垦东昌（chāng）农场正式挂牌成立“居”，以此正式移（yí）交社（shè）会管理职能。另（lìng）外，海南（nán）农垦直属医院（yuàn）、医疗卫生、公（gōng）安、水（shuǐ）库、住房公积金（jīn）及学前教育等机构及（jí）事项均（jun1）全（quán）面移交地方；同时，由属地政府进行组织，例（lì）如（rú）美（měi）丽农场（chǎng）、小城镇、危（wēi）房改造、基础（chǔ）设施（shī）等多项民（mín）生项目（mù）均被纳入地方统筹（chóu）规划。

2.2 农垦土地资源实施（shī）资产化、资本化

       土地作为海南省的宝贵资源，实施土（tǔ）地资本化及资产（chǎn）化，对解决部分资金（jīn）紧缺问（wèn）题非常（cháng）重要。海南省及海南（nán）农垦非常支持海南农垦土地（dì）资产化、资（zī）本化。2019 年 11 月，海南农（nóng）垦（kěn）在充分考虑适宜证（zhèng）券（quàn）化试点的土地清单基（jī）础上（shàng），积极策划证券化产品 ，并实（shí）施“ 工银瑞投—— 海垦控股集团土地承包金资产支持专（zhuān）项计划（huá）”，至此，以国有（yǒu）土地租金（jīn）收益权作为证券产品正式成为可能。该（gāi）计（jì）划的成功实施，是海垦集团土地资本化、证券化改（gǎi）革创新的重要成果（guǒ），对（duì）垦区企业有效盘活土地资源具有（yǒu）重要的示范作用。

2.3 发挥龙头企业作用（yòng），进行产业整合

       历年来，海南农垦主要以橡胶为主（zhǔ）导产（chǎn）业（yè），其他产业（yè）在规模、结构（gòu）等方（fāng）面均实力（lì）较弱。近年来，海南省（shěng）迎来改革发展新机（jī）遇，作（zuò）为（wéi）海南（nán）最大的国有企业，海南农垦深感责（zé）任重（chóng）大。因此，海南（nán）农（nóng）垦充（chōng）分把（bǎ）握改革新（xīn）动力，坚持创新、协调（diào） 、绿（lǜ）色 、开（kāi）放 、共享的发展理念 ，加快实施“ 八（bā）八战略”。 2016 年后，海（hǎi）南农（nóng）垦明确自身定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了（le）茶业 、果业、胡椒业（yè）等（děng）公司；在金融方面，组建（jiàn）了草畜、南（nán）繁（fán） 、医疗养生、金融控（kòng）股等公（gōng）司（sī） ；在运（yùn）营方面（miàn），组建了实业、商贸物流等专业化（huà）公司。例如，海垦果业通过构建“ 海垦果（guǒ）业集团+ 专业（yè）合作社”的股份合作（zuò）经营模式，联结（jié）芒果种植户，实现芒果产业资源的（de）有效整合 ；茶叶公司通过对（duì）茶产业资源、茶叶（yè）加工、茶叶品牌 、茶叶销售渠道等方面的有效整合 ，解决了海 南茶（chá）产业“小、散（sàn）、弱”等问题。海南农（nóng）垦通过“八八战略（luè）”的实（shí）施（shī），充（chōng）分发挥了龙头企业带动作用，促进了海南现代农业产业转（zhuǎn）型升级及（jí）提质增效，给垦地（dì）产业融合发展带来（lái）积极影响（xiǎng）。

2.4 积极开（kāi）展招商引资

       为全力支持海南自贸（mào）区（港）建（jiàn）设，海南农垦发挥骨（gǔ）干作用，立足于垦地合作、全面发展，保持与地方步调一致，积极开展（zhǎn）招商（shāng）引资工作（zuò），为海南经（jīng）济（jì）发（fā）展注入（rù）新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由贸易试验区(港)百日大招商(项（xiàng）目) 活动实施方案》发（fā）布，为各（gè）市县政府（fǔ）及各单位的招商工（gōng）作指明方向。为（wéi）积极（jí）响应该方案，切实推（tuī）进（jìn）海南（nán）招商引资工作，海南（nán）农垦专门制定 了《海南（nán）农垦百日大招商活动实施方案》，由海垦集团（tuán）领导班（bān）子亲自指导，成（chéng）立多个招商小（xiǎo）组，围绕（rào）海（hǎi）垦“ 八八（bā）战（zhàn）略”，依托医疗健康、会展、海洋经济、新（xīn）能源汽车等产业，对国内外相（xiàng）关（guān）行业排（pái）名前（qián） 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等（děng） 50 家以上企（qǐ）业实施“走出去”措施，开展（zhǎn）点对点招商。在招商过程中，海南农垦以打造一流营商环境、优化服（fú）务、极简审（shěn）批（pī）等（děng）相关配套政策（cè），吸引了（le）广大客（kè）商到海南农垦投（tóu）资兴业。海南农（nóng）垦致力于以（yǐ）产业招（zhāo）商、精准招商、以商招商（shāng）、人才引进和科技（jì）招商等方式，与（yǔ）众多投资企业（yè）达成共识，签订协议，为充分挖掘海南农垦（kěn）丰富的资源潜（qián）力，推（tuī）进（jìn）垦地（dì）合作开发、助（zhù）力海南自贸区（港）建（jiàn）设打下良好基（jī）础。

3 海南垦地融（róng）合发展存在（zài）问（wèn）题

3.1 规划不衔接（jiē）

       长期以来，海南农垦系统自成（chéng）体系（xì），本轮全（quán）省“多规合一”规划编制（zhì）恰逢新一轮农（nóng）垦改革（gé）体制机制及机（jī）构人员时期，出现（xiàn）问题主（zhǔ）要有（yǒu）：一方面，土（tǔ）地规划（huá） 由（yóu）当（dāng）地（dì）市县（xiàn）政府统筹，另（lìng）一方面，垦区土地的所有权在农垦企业，使得农垦与市（shì）县政府（fǔ）在规划衔接和土地利用（yòng）工作方面脱节。目前，垦区有近百个生产队居民点建设用（yòng）地（dì）被腾退，农场场部建成（chéng）区、现有场（chǎng）部及生产队基本未（wèi）被纳（nà）入城镇体系，且建（jiàn）设用地规（guī）模基本按照现状用地（dì）规（guī）模进（jìn）行确定。据悉，“多规合（hé）一”规（guī）划划定农垦开发边界面（miàn）积3.27 万hm2，其中建（jiàn）设（shè）用地（dì）总量（liàng）调控（kòng）指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少（shǎo），同（tóng）时大量（liàng）农垦（kěn）场（chǎng）部、连队等现（xiàn）状建设用地被规（guī）划为（wéi）农用地；海南农垦开（kāi）发边界内划定永久基本农田 980 hm2，陆域生（shēng）态保护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发边界总面积（jī）的（de）4.77%，占建设用地（dì）可扩展空间的17.9%。据统（tǒng）计，开（kāi）发边（biān）界与陆域生态保护红线、永久基（jī）本农田两条（tiáo）底（dǐ）线控制（zhì）严重冲突，且陆（lù）域生（shēng）态保护（hù）红线（xiàn）和永久（jiǔ）基本（běn）农田零星分散在开发边界内，导致开（kāi）发边界内的土地难以利用。

3.2 合作（zuò）不深入

       为确（què）保垦（kěn）地间形成（chéng）利益共同体，针对垦地融合发展现状，海南农垦与海南省澄迈、陵水、乐东（dōng）县政府共同出资成立草（cǎo）畜科技有限公（gōng）司，共同发（fā）展草畜产业，但（dàn）在企业运营过程中，在公司治（zhì）理（lǐ）、项目投资决策等方面各股东存在分歧，公司实质（zhì）性投资难以落实。为了（le）加快推进南平产业（yè）园开（kāi）发建设，海南农（nóng）垦与陵水县政府共同（tóng）出资成立南平（píng）医疗养生产业园开发建设公司（sī），并积（jī）极（jí）开展了规划、设计（jì）及论证等前期的工作，但在园区开发运营模（mó）式、管（guǎn）理机制、产业扶持政策方面很（hěn）难达成一（yī）致。

3.3 对接不（bú）顺畅

       过去（qù），海（hǎi）南农垦与地（dì）方实（shí）行的是并行经济（jì）发展政策，分别采（cǎi）用不同的体制和模式，基本为2个相对独立的（de）体系，在经济社会发展中呈现出明显的“二（èr）元结构”，造成农垦和地（dì）方在行政管理、司法、基础设施建设等（děng）方面存在诸多矛盾。随着时代（dài）的（de）发展和市场（chǎng）经济（jì）的变化，海南农（nóng）垦产业经济市场化（huà）和 社（shè）会（huì）职能管（guǎn）理改革成为了（le）必然趋势。市场化程度的深（shēn）入推进和农垦改革的逐步完（wán）成，为（wéi）探索农垦与 地（dì）方经济协调发展创造了条件和机遇（yù），垦地合（hé）作及 协调发展前景较（jiào）好。但是，由于垦地的（de）长期（qī）发展（zhǎn）相 对独立，目前面临诸（zhū）多融（róng）合发展问题（tí），特别是在（zài）垦地对接（jiē）协调（diào）上，仍然存在垦地矛（máo）盾复杂（zá）、沟（gōu）通效（xiào）率低（dī）、沟通效果不佳等（děng）问题（tí），主要（yào）表现在（zài）职（zhí）责不清、网格（gé）化巡查不完善、联合打击工作协（xié）调机（jī）制不顺等。

4 海南垦地（dì）融（róng）合（hé）发展实施路径

4.1 空（kōng）间规（guī）划（huá）一体化

       政府在编制本市县国土空间规划时，应充分重视垦地融合发展有关事项，建立起与农垦的编制协（xié）同关系。一（yī）是，在（zài）资规局设置“临时坐班”制，根据需（xū）要，安排农垦人员在资规局临时办（bàn）公，允许农垦人（rén）员协助开展国土空（kōng）间规划相关工作，便（biàn）于对涉及到垦地（dì）规划衔接问题时进行及时反馈及（jí）处理，确保规划协调工作高（gāo）效进行。二是，在资规局的协调下，农垦专员与市县（xiàn）国土空间规划（huá）编（biān）制单（dān）位保持密切联系，按照（zhào）规划传（chuán）导机制，落（luò）实省级规划总体布局和指标分配；由农垦统筹系（xì）统内关（guān）于国土空间开（kāi）发（fā）、保护、整治修复需求，在农垦系统（tǒng）内优化（huà）建设用（yòng）地空间布局、优化永（yǒng）久基本（běn）农（nóng）田（tián）、生态红线布局等。

4.2 产（chǎn）业（yè）融（róng）入一体化

       农垦企业要积极参与（yǔ）到属地国（guó）民经济评价、社会发展计划、政府工作报告等相关工（gōng）作，根据（jù）区位优势、资源禀赋和产业发展定位开展项目（mù）策划、招商引（yǐn）资等工（gōng）作，确保农垦产业（yè）与属（shǔ）地区域经济、社会发（fā）展（zhǎn）相匹配。同时，农垦（kěn）应在与（yǔ）地方政府协（xié）调（diào）的基础上，积极（jí）参与国土空间规划、产业规划、乡村振（zhèn）兴规划（huá）等，建立垦地相互（hù）依（yī）存、相互促进的良好关系。各市县政府要将农垦各（gè）类产业园（yuán）区建设纳入属地政府的重点工作并给予支持，将园区的发展情况纳入（rù）市县（xiàn）政府的考核体系，保证各类园区平等（děng）享受所在市县的各项普惠性（xìng）政策。另外，省级在下达给（gěi）农（nóng）垦新增建设用地指标、追加分（fèn）配每年结余及收（shōu）回指标时，应统筹考虑，均（jun1）衡垦地产业发展，促进农垦产业园区健康（kāng）发展（zhǎn）和项目（mù）顺利进（jìn）行。

4.3 公共基础设施建（jiàn）设一体化

       各市县政（zhèng）府应将（jiāng）垦区“ 五（wǔ）网”基础设施纳入（rù）到地方（fāng）统一（yī）规划建设中来，给（gěi）予财政支持，以“ 地方（fāng）财（cái）政资金+ 农垦自有资金+ 社（shè）会资本”的投入方式，加大投入力度（dù），补齐垦区基础设（shè）施建设短（duǎn）板（bǎn），推动农（nóng）垦和（hé）地方基础设施（shī）建设（shè）有效（xiào）衔接（jiē）。基层医疗卫生机构（gòu）标准化建设是（shì）海南省（shěng）推进乡村（cūn）振兴（xìng）战略、城乡一体化的重要任（rèn）务（wù），因（yīn）此农垦（kěn）企（qǐ）业要按照“ 用集（jí）体土（tǔ）地，建集体（tǐ）设施（shī），供集（jí）体使用”的原则，主（zhǔ）动配合市县政府（fǔ）相关部（bù）门，采取灵活多样的方式，确保各作业区（qū）、生产队卫生室建设（shè），补齐基层医疗卫生短（duǎn）板，推进城乡医疗卫生均衡（héng）发展，提高垦地间（jiān）基层卫生机构标（biāo）准（zhǔn）化水平（píng）和服务能力。

4.4 土地（dì）利用一体化（huà）

       目前，垦区部（bù）分生产队（duì）存量建设用地利用分散、效率（lǜ）低下，造（zào）成较大的资源浪费（fèi）。省级相关职能部门应（yīng）会（huì）同农垦研究出台（tái）垦区存（cún）量（liàng）建（jiàn）设用（yòng）地置换的有关规定，明确在总量不突（tū）破的前提下，允许垦（kěn）区存量（liàng）建设用（yòng）地在权属用（yòng）地范围（wéi）内，按照集约、节约、高效利用的原则进行空（kōng）间置换，置换后（hòu）仍按（àn）存（cún）量建设（shè）用地管理，原乡村存（cún）量建设用地置换至场 部周（zhōu）边的土地（dì），纳入城（chéng）镇开发边界并按城镇建设用 地管理。各市县要以新型城镇化和美丽乡村（cūn）建设为契机，在（zài）建设（shè）用（yòng）地规划（huá）布（bù）局、建设用（yòng）地置换手续办理、建（jiàn）设用地供应等（děng）方面给予充分支持，推（tuī）动垦（kěn）区零散存量建设用地优化布（bù）局，盘活垦区存（cún）量（liàng）建（jiàn）设（shè） 用（yòng）地（dì）资源，促进垦区（qū）建设用（yòng）地集约节约利用。垦区 建（jiàn）设用地应充分发挥其（qí）价值，这（zhè）对垦地（dì）融合发展、支（zhī）持海南全岛同（tóng）城化（huà）建设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项（xiàng）目（mù）招商及落地是产业发（fā）展的（de）重要条（tiáo）件。为发挥垦地资（zī）源互补优势并充分挖掘海南（nán）整体发（fā）展潜（qián）力，通过垦（kěn）地一体化建设助（zhù）力自贸港口建（jiàn）设，对垦地共同推动（dòng）项目招商和项目落地至关重要。在项（xiàng）目招商方面（miàn），需要政府在产业政策、银行贷款、公（gōng）共（gòng）基础设施建设等（děng）方面给予（yǔ）大力支持，为投资企（qǐ）业创造良好的投资环境；另外，需要农垦做好项目方案（àn）策划、资源呈现、土地提（tí）供，并（bìng）积极主动举办各种招商活动，为投资企业进入（rù）寻找切入点。在项目落（luò）地方面，需要政府将项目纳入规划，并（bìng）给予供地上的便利；另外，农垦应积极协调政府（fǔ）、投（tóu）资企业、农场（公司）职工（gōng）多方关系，在土地征（zhēng）用（租赁）、土地综合（hé）整治（zhì）等方面发挥重（chóng）要作（zuò）用，切实推动项目落地和产业发展。

5 保障（zhàng）措施

5.1 组织管理

       首（shǒu）先 ，将农垦发展纳入重要议事日（rì）程中（zhōng）来，加强垦地融合发展工（gōng）作的统筹协调，制定垦地融合发展行动计划年度实（shí）施方案 ，形成“ 一级抓一级（jí）、层（céng）层抓落实（shí）”的工作机制，强力推进垦地融合（hé）协调发展进程。另外，农垦应设置（zhì）产（chǎn）业发展战略规划部等（děng）部门，并（bìng）成（chéng）立垦地融合发展事（shì）务办，积（jī）极联系政府，携手（shǒu）共进，高效沟通，有效推进垦（kěn）地融合（hé）发展相关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应按（àn）照自贸（mào）区（港）建设（shè）的标（biāo）准，以垦（kěn）区作为自贸区港建设（shè）中农村（cūn）地区发展的样（yàng）板（bǎn），积极研究垦（kěn）地融合发展的相关政策需求，以主动创新为工（gōng）作思（sī）路，在土地出让金返还、存（cún）量建设用地空间置（zhì）换、土地流转税费减（jiǎn）免等方面给予政策支持，为各市县推动（dòng）垦地融合（hé）发展提供支撑。

5.3 创建（jiàn）机制

      首先，创建融合模式。打破“ 壁垒”，寻（xún）求有利于资源（yuán）共享、利（lì）益（yì）共存（cún）、风（fēng）险共担的垦地融合（hé）发展模式，全面挖掘海南（nán）优势资源，实现“ 全（quán）省一盘棋，全岛同城化（huà）”战（zhàn）略布（bù）局；其次，推动机（jī）制创新。不（bú）仅要建立起合（hé）作模式，同时应制定有效的沟通、衔（xián）接机制，如（rú）规划协同机制、事务（wù）联席会议机制、服务协调机（jī）制（zhì）、监管协（xié）同机制等；再次，建立保障机制。应建立起（qǐ）垦地社会（huì）责任共担机制、重大项目风险评估机制、垦（kěn）地融合发展协会、垦地融合改（gǎi）革创新机构（gòu）等。

5.4 人才交流

       首先，加强挂职（zhí）交（jiāo）流。在省级层面，应根据垦地融合（hé）发展情况，由海垦控股集团与省政府各（gè）职能（néng）部门互派人员挂职，进行学习及（jí）交流；在（zài）市县级（jí）层面，以农场（公司）为（wéi）主与属地市县政府进行（háng）协调，允（yǔn）许农垦派（pài）出（chū）专员（yuán）到（dào）相关部门进行（háng）挂职，必要时，亦可通过（guò）农垦（kěn）提出申请（qǐng），属地政府根据实际需要，派出相关（guān）人员至农垦（kěn）挂职。其次，加（jiā）强人才引进（jìn）。垦地应围绕农垦改革及自贸区（港）建设制定统一人（rén）才引进标（biāo）准并建立人才（cái）评价机（jī）制，处（chù）理好人才（cái）引（yǐn）进与培养的关（guān）系、刚性引才与柔性引才（cái）的关（guān）系、新进（jìn）人才与原（yuán）有人才的关系，确保能够吸引人才、留住（zhù）人才（cái）。海南农垦土地资源丰富，约占（zhàn）海南全省陆（lù）域面积的 1/5，在（zài）海南的（de）发展过（guò）程（chéng）中（zhōng）具（jù）有举（jǔ）足轻重（chóng）的地位（wèi）。特别是在当（dāng）前海南（nán）自贸区（qū）（港）建（jiàn）设大背景（jǐng）下，加强垦地融（róng）合发展，促进资源（yuán）优势互补，实现利（lì）益最大化，更（gèng）好的推（tuī）动与建设海南省“全省一（yī）盘棋（qí），全岛（dǎo）同城化”战略布局。